Werkt dat wel? Cameratoezicht voor Openbare Orde en Veiligheid

In deze podcast gaan wij in gesprek met Sander Flight, zelfstandig onderzoeker en adviseur voor gemeenten, politie, ministeries en het openbaar vervoer. Hij werkte 15 jaar voor DSP-groep waar hij onderzoek deed naar veiligheid en criminaliteit. Sinds 2014 is hij zelfstandig onderzoeker en heeft hij zich helemaal gestort op cameratoezicht. Sinds 2015 is daar ook het onderwerp bodycams bijgekomen. Daarnaast geeft hij de module wet- en regelgeving cameratoezicht in de opleiding voor OOV-ambtenaren.

Wanneer kan cameratoezicht een bijdrage leveren aan (het verbeteren van) veiligheid?

Dat is een hele goede vraag! Maar om die vraag te kunnen beantwoorden is het belangrijk om eerst te kijken wat we verstaan onder cameratoezicht. We hebben het in deze podcast over cameratoezicht in het kader van openbare orde. Verreweg de meeste camera’s staan wel op een openbare plaats, maar niet in het kader van de openbare orde, denk aan camera’s van bedrijven, mobiele telefoons, openbaar vervoer enzovoorts. De verhouding is 1 gemeentelijke camera op 100 overige camera’s.

De gemeentelijke camera is een typisch soort cameratoezicht, die is uniek. Het antwoord op je vraag is eigenlijk dat alle problemen, ieder openbare orde probleem, op te lossen is met cameratoezicht. Als je het maar goed regelt, als de techniek goed past bij het probleem, dan kun je elk knelpunt beïnvloeden. Alles moet optimaal ingeregeld worden om dit resultaat te kunnen halen. Er zijn vaak andere oplossingen die sneller te implementeren zijn en goedkoper zijn, maar je kán op zich heel veel met camera’s.

Sander heeft bij elk soort probleem wel een goed voorbeeld van succesvol cameratoezicht. Maar er zijn ook genoeg voorbeelden waarin cameratoezicht niet gewerkt heeft.

Soorten cameratoezicht:

• klassieke vorm: een vaste camera op een paal of aan een gebouw. Opvallend door de veelgebruikte politiestriping. Deze kunnen soms ook nog draaien en inzoomen. Je ziet ze veel  in uitgaanscentra en op hotspots.
• mobiele vorm: een verplaatsbare camera in een unit die gemakkelijk ergens anders neergezet kan worden (door politie, bouwbedrijven, gemeente). Meestal tref je deze aan in woonwijken of bijvoorbeeld bij een bedreigde politicus.
• mobiele camera’s: camera’s die kunnen lopen, rollen, vliegen, maar ook bodycams, scan auto’s (voor parkeren / kentekenherkenning).
• publiek private samenwerking: bewakingscamera’s met als doel veelal zaaksbescherming waarvan de beelden doorgestuurd worden naar gemeente / politie.

Wettelijke grondslag?

In de Gemeentewet kwam in 2006 het artikel 151C. Hierin werd het mogelijk maatregelen te nemen voor noodgebieden, dat ging over vaste camera’s. Het ging om een expliciete wettelijke grondslag voor cameratoezicht in gevoelige gebieden, bijvoorbeeld op de Wallen in Amsterdam of in de binnenstad van Den Haag. In 2015 is het woord “vast” geschrapt. Na die wetswijziging kwamen er veel vragen over privacy, de impact was groot en sommige gemeenten wilden meer mogelijkheden om korter en intensiever cameratoezicht in te zetten. Uiteindelijk staan de meeste camera’s nog steeds op een paal, feitelijk is er weinig veranderd en is een heel klein deel van de camera’s mobiel.

Wordt cameratoezicht makkelijker toegepast?

Jazeker, de manier waarop wij over straat gaan is anders dan 10-15 jaar geleden. Het is normaal geworden om gefilmd te worden.

Horizonbepaling

Het is belangrijk meer te evalueren, de noodzaak moet beter onderbouwd worden. Het gaat immers om tijdelijk cameratoezicht als de burgemeester de camera’s ophangt. Tegelijkertijd is het makkelijker het OM, politie en gemeenteraad mee te krijgen. Voor de start is het volgens Sander Flight belangrijk een zogenaamde “Horizonbepaling” op te nemen in je besluiten. Op het moment dat je de camera’s ophangt, bepaal je ook al wanneer je ze weer weg gaat halen. Het is belangrijk om duidelijkheid te geven dat het een tijdelijke maatregel is. In Arnhem staat er als sinds 1997 cameratoezicht. Dus pas op, want als je ergens een camera neerzet blijft hij meestal staan en komt er snel nog eentje bij.

Onderbouwing noodzakelijkheid

Noodzakelijkheid betekent eigenlijk proportioneel en subsidiair. Bij geweld en inbraken mag het, maar niet voor te vroeg afval buiten zetten. Het is belangrijk de vraag te stellen: Kan het doel ook met iets anders worden bereikt? Wat kan er met fysiek toezicht, communicatie, verlichting, enz? De meeste gemeenten onderbouwen de subsidiariteit door te zeggen dat het cameratoezicht onderdeel is van een pakket. Maar dat is niet de juiste onderbouwing. Pas als alle andere lichtere maatregelen niet hebben gewerkt, dan mag je een zwaarder middel inzetten zoals cameratoezicht.

Corrigerend vermogen ligt bij de gemeenteraad

Een inwoner in Utrecht gaf aan dat hij het er niet mee eens was dat er gefilmd werd in zijn straat. De rechter heeft dat getoetst. De burgemeester heeft bevoegdheden in de Gemeentewet en de APV en die gaan ver. Het is niet aan de rechter om te beoordelen of het inderdaad noodzakelijk is. Als de burgemeester zegt dat het openbare orde en veiligheid is en het noodzakelijk is, dan is dat zo. De rechter heeft daar dus geen oordeel over. Sander Flight geeft aan dat alle uitspraken die hij kent in de rechtspraak en de beoordeling van de Autoriteit Persoonsgegevens is dat de uiteindelijke conclusie bijna altijd is: goed gedaan. Het corrigerend mechanisme zit dus niet bij de rechter, maar bij de gemeenteraad. Zij kunnen de bevoegdheid die zij gegeven hebben aan de burgemeester om cameratoezicht te plaatsen ook weer terugdraaien. Of bij de begrotingsbehandeling de geldkraan dichtdraaien.

De vraag is of flexibel cameratoezicht nu makkelijker wordt ingezet? De kosten zijn lager, het aantal camera’s vaak minder. Dit is niet het geval, geeft Sander Flight aan. Er wordt gedacht dat de kosten lager zijn, maar de verbindingen zijn duurder, vaak worden deze camera’s gehuurd / geleast en je moet ze laten verplaatsen. Dus het is duurder, maar het is ook wel degelijk effectiever. Het valt meer op, heeft impact en krijgt aandacht.  Hoe meer aandacht, hoe beter, dus het is belangrijk ze zichtbaar op te hangen.

Bodycams, wat kunnen die extra bieden voor een gemeente?

De bodycam heeft een schrikeffect, je kunt hem aanzetten als het nodig is, je wijst erop en dat heeft impact. Het geeft een normerend effect, je kunt er niet omheen en de politie en het OM kijken mee. De bodycam leeft, het is geen saai behang waar iedereen al aan gewend is. Je gebruikt het als het dreigt te escaleren. Het doel is nooit openbare orde, maar beveiliging van de mensen in uniform. Juridisch is het interessant als je de beelden wil gebruiken voor ander doel, dat wordt lastig. Bodycams worden op grond van de AVG gegeven aan een Boa voor hun eigen veiligheid, privaatrechtelijk. Het is vergelijkbaar met dat je boa’s een passend uniform en goede schoenen geeft. Voor opsporing kun je de beelden niet standaard gebruiken, dat gaat via de Politiewet, terwijl de beelden geen politiegegeven zijn aangezien bodycams op grond van de AVG aan de Boa gegeven zijn. Als bijvangst kunnen die beelden gevorderd worden of ze worden vrijwillig verstrekt, waarmee ze als het ware in het politiedomein “getild” worden. Ze kunnen dan wel ingezet worden voor opsporing, maar dat mag niet de insteek zijn om ze aan te schaffen. Bij gemeentelijke camera’s speelt dat probleem niet, omdat de verwerking van de beelden daar een verwerking is in de zin van de Wet Politiegegevens, dus daar zijn de beelden gelijk beschikbaar, vorderen is niet nodig.

Soms is de doelstelling dubieus, in de praktijk wordt het cameratoezicht vaak meer gebruikt voor bewijslast dan voor preventie. We zien vaak dat cameratoezicht opschuift van preventie naar opsporing, van instrument van de gemeente naar instrument voor de politie / OM. De preventieve werking is wat lastiger tastbaar te maken, maar met goed onderzoek wel te doen. Door te vragen of mensen weten of er camera’s zijn, kun je inzicht krijgen in of het een preventieve werking kan hebben. Het vergt een goed onderzoek om dat te kunnen vaststellen. Weten mensen niet dat er camera’s zijn, dan is de preventieve werking er niet. Als ze wel weten dat ze er zijn, dan kunnen ze een preventieve werking hebben. Het is dus goed om die vraag te stellen: Weet u dat er camera’s hangen, weet u wie ze uitkijkt? Camera’s moeten opvallen, daarmee geef je het cameratoezicht een preventieve werking.

Horizonbepaling: hoe kijk je naar cameratoezicht?

Er zijn 2 perspectieven. Het eerste perspectief: Deze camera hangt er al 4 jaar, er is minder uitgaansgeweld, de camera werkt dus en moet nog 4 jaar blijven hangen. Of: deze camera werkt niet preventief, we hebben nog steeds uitgaansgeweld, maar we gebruiken de beelden wel om boeven te vangen, dus we moeten hem weer 4 jaar verlengen. Wat er ook gebeurt, we moeten altijd verlengen. De camera blijft hoe dan ook hangen.

Een tweede perspectief is: Deze camera hangt er al 4 jaar, het uitgaansgeweld is minder, dus de camera mag weg. Of: De camera hangt er al 4 jaar, er zijn veel boeven mee gevangen, maar daar is hij niet voor bedoeld, dus hij moet weg. De camera wordt weggehaald als dat kan.

Dus: altijd kan de camera weg, of altijd moet de camera blijven. Het is maar net hoe je ernaar kijkt. De Gemeentewet heeft als uitgangspunt dat het een tijdelijke maatregel is, dus zou het tweede perspectief beter aansluiten. Als het werkt (het probleem is opgelost) en ook als het niet werkt (de camera had blijkbaar niet het gewenste effect), in beide gevallen gaan de camera’s weg.

Bestuurders worden zenuwachtig als camera’s weggehaald moeten worden. Juist daarom is de horizonbepaling belangrijk. Het gaat om het scheppen van verwachtingen vooraf, als je bij de plaatsing al aankondigt aan bewoners dat ze ook weer weg gaan dan weten ze dat. Doel is het cameratoezicht flexibel inzetten, werkt het dan gaan ze weg, werkt het niet, dan gaan ze ook weg. Daarmee ga je zorgvuldig om met privacy, belastinggeld en we monitoren het goed. En terugplaatsen is makkelijk als blijkt dat de overlast toeneemt bij het weghalen van de camera’s. De insteek is camera’s daar neerhangen waar het nodig is.

Bewakingscamera’s

Vernielingen, fietsen stelen, inbraken, daar kun je een bewakingscamera voor ophangen waarmee je achteraf beelden bekijkt zonder live uitkijken. Dit is bewaking op basis van de AVG met een gerechtvaardigd belang en daarmee neem je dan stukje van openbare ruimte mee als dat van noodzakelijk belang is.

Smart city, camera’s en sensoren gecombineerd

Tegenwoordig worden verschillende soorten camera’s gecombineerd in bijvoorbeeld een Smart City omgeving met Wifi trackers, deurbellen met camera’s die een plaatje maken van de omgeving enzovoorts. Je krijgt veel beelden, maar het lastige aan beelden is dat je die niet kunt doorzoeken met een trefwoord. Kentekenherkenning werkt goed, kentekens zijn ontworpen om goed te kunnen aflezen, met letters en cijfers en een scherp contrast. Auto’s gedragen zich ook nog eens voorspelbaar, er is altijd een bepaalde afstand en ze bewegen zich tussen lijnen op straat.

Mensen daarentegen zijn totale chaos, ze lopen door elkaar heen, mensen lopen voor en achter elkaar waardoor je de helft van een gezicht ziet en mensen zijn gemakkelijk vermombaar. Stel dat het lukt om gezichten te herkennen, dan nog weet je niet zeker wie het is en dat is lastig. Het werkt als mensen herkend willen worden onder gecontroleerde omstandigheden zoals op Schiphol of in een kantoor, maar niet als mensen dat niet willen. Ze gedragen zich anders en er is geen database met pasfoto’s wie het is. Je kunt wel weten of die persoon er al eerder was, maar niet identificeren wie het is. Het duurt nog wel even voordat dit werkt, het wordt steeds moeilijker en de foutmarge moet klein zijn wil je dit in het echt gaat toepassen als het betrekking heeft op openbare orde.

Geluid, glas, schreeuwen, allemaal parameters die je kunt herkennen. Belangrijk om te realiseren is dat er altijd een deel valse alarmen is. Als de kans dat iets verkeerd gaat groot is, zoals mensen die in het OV vergeten uit te checken, kun je daar iets voor inbouwen. De kans op een pistoolschot is zo klein, dan moet je de parameters strak instellen, want een schot wil je zeker niet missen, maar daarmee maak je de kans op foute alarmen ook erg groot. Het gevolg is dat mensen daar zo zat van worden, dat ze het systeem uitzetten en niet gebruiken.

Aan welke randvoorwaarden moet je voldoen om cameratoezicht te laten slagen?

Doe je werk goed! Dat wil zeggen, stel je zelf de meest basale vraag. Waarom dachten we ooit dat camera’s gingen werken? Bijvoorbeeld: zodat ik er niet naar toe hoef, maar op een afstand kan kijken. Het doel bepaalt waar je de camera’s plaatst, hoeveel je er nodig hebt, waar ze aan moeten voldoen enzovoorts. Als het doel handhaving van de openbare orde is, stel dan de vraag waar het uit blijkt dat die verstoord is?

Het is een treintje waarvan alle stations moeten worden aangedaan, anders werkt het niet.

Station 1: is er eigenlijk wel een probleem? Op de meeste plekken is het veilig.

Station 2: is het probleem te zien met een camera? Geweld in de kroeg en thuis of ergens binnen, kun je niet zien met een gemeentelijke camera. Is het zichtbaar met een camera en is het buiten?

Station 3: wat wil je bereiken? Preventie: maak je camera opvallend, liever lelijk dan mooi passend in het straatbeeld en volop communiceren dat er cameratoezicht is! Wil je live beelden uitkijken? Veel nodig: ruimte en mensen die weten waar ze op moeten letten, doorschakeling naar juiste plaats voor opvolging, veel werk erbij en erg kostbaar. Wil je opsporing? Dat is helemaal moeilijk, veel werk en achteraf zoeken naar specifiek bewijs voor bewijsvoering. Kan alleen bij alle informatie, locatie, tijd, welke camera.

Valkuil: wat je zeker niet wil is de logica zoals die eerder geschetst is, de camera moet dan altijd blijven hangen, daarmee wordt het een soort behang, het is er wel maar je ziet het niet meer. Geef de camera alle aandacht en haal hem daarna weer weg.

Onderzoek naar veiligheidsbeleving en camera’s is verrassend. Mensen die het cameratoezicht bewust waarnemen, voelen zich onveiliger. Maar die mensen zijn vaak al wat banger en kijken meer om zich heen, of het komt doordat mensen ze zien en denken dat het onveilig is. En er zijn mensen die het een veilig gevoel geeft omdat ze verwachten dat mensen zich beter gedragen. Het is geen wetmatigheid dat camera’s zorgen voor een verbetering van veiligheidsgevoel. Een veilig gevoel creëren met cameratoezicht is erg lastig, het gevoel is door zoveel aspecten te beïnvloeden!

Tip: Let altijd op de 4 schaakborden waarop alles in orde moet zijn; techniek, organisatie, financiën, juridisch. Begin met het juridische schaakbord, dat is het uitgangspunt voor de techniek en organisatie.